文 |陈红娜，张琦，吕刚，国务院发展研究中心对外经济研究部

摘要：作为新业态、新模式，跨境电商对于我国培育外贸新动能、拓展国际新空间及实现产业转型升级都具有重要意义。进入2021年以来，跨境电商规模保持增长，但增速波动大；政策创新力度大，但实施存在较多“堵点”，如较难适用所得税“核定征收”政策、退货商品难以免税退运进境、海外仓投资运营成本高等，引发社会关注。实际上，我国跨境电商整体发展质量稳中有升，增速波动主要受国际因素影响，但应对外部形势变化的能力有待提升。对于政策“堵点”，既有政策尚不完善的问题，也有对政策理解不到位的问题，还与个别地方依靠倾斜性政策吸引流量的做法有关。对此，既要深刻认识到发展阶段和宏观监管环境的客观限制，又要积极从制度体系、政策配套、生态建设以及国际合作等方面共同着手、积极应对。关键词：跨境电商 政策“堵点”核定征收 退货 海外仓作为新业态、新模式，跨境电商大大降低了中小企业参与国际贸易的成本，提升了中国制造的服务增值和品牌溢价，对于我国培育外贸新动能、拓展国际新空间及实现产业转型升级都具有重要意义。进入2021年以来，增速大幅波动和政策“堵点”引发社会关注。剖析增速波动的原因及其实际影响，判断政策堵点产生的原因，对于完善跨境电商政策、实现可持续发展，至关重要。

一、跨境电商增速下滑和政策“堵点”引发社会关注新冠肺炎疫情以来，跨境电商维持较高增速，成为我国外贸发展的一大亮点，被视为做好“六保”“六稳”工作的重要抓手。然而，当前，跨境电商在两个方面引发关注：规模保持增长，但增速波动大。随着通关、财税、外汇等政策支撑体系的日益健全以及跨境支付、物流等基础设施的逐步完善，我国跨境电商实现了快速发展，疫情进一步突显了其增长潜能，近三年进出口总额平均增速22%，远高于货物贸易11%的增速。但由于从事跨境电商的市场主体多为中小微企业，易受关税、汇率、运价等外部因素影响，短期增速波动较大。2021年，跨境电商虽然规模继续增长、增速依旧保持18.6%的高位，但已不及货物贸易21.3%的水平；2022年一季度，增速进一步下滑至0.5%，与同期货物贸易10.7%的增速差距进一步拉大；然而，上半年整体增速却实现明显的反弹，达到28.6%，超出货物贸易增速将近20个百分点（见图1）。政策创新力度大，但实施存在较多“堵点”。问题主要集中在：较难适用所得税“核定征收”政策。企业所得税“核定征收”是跨境电商B2C（9610）最具吸引力的政策举措。但由于新政并未对电商企业是否应为小规模纳税企业作明确说明，对于年销售额超过500万元的规模化经营企业能否适用“核定征收”政策，各地理解不一，大部分地区倾向于按不适用处理。

对于该政策能否适用于跨境电商B2B模式，地方认识也各有不同。退货商品难以免税退运进境。跨境电商普遍支持“无理由退货”，致使退货商品多存在包装被拆、被使用或者被磨损、沾染污渍等问题，超出了《进出口关税条例》中规定的“因品质和规格原因，在一年之内原状退运进境的可以不予征收关税”范围，因此，退货需缴纳进口关税并面临较为烦琐的清关手续。企业平衡出口结汇与用汇便利的难度较大。我国资本账户尚未完全开放，为提高用汇灵活度、避免贻误商机，企业往往将外贸收款留在境外；但与此同时，为实现做大做强乃至上市，又需要及时结汇，以留存完整的会计记录，维持两者平衡的成本较高。跨境电商零售进口税收优惠幅度不够。我国目前规定了享受税收优惠的“两个限值”，即，个人单次交易限值为人民币5000元，年度交易限值为人民币26000元。但现实中，消费者多存在单价超过限值从而难以享受税收优惠的情况，且对商品清单的进一步扩容也有较高期待。海外仓投资运营成本高。海外仓是跨境电商B2B（9810）模式出口及节约运输成本的重要基础设施。当前面临两大挑战：一是海外仓投资及经营维护成本高，导致使用费用居高不下，抑制了市场需求，造成仓储空间闲置，投资成本难以收回，反过来又制约海外仓投资；目前，我国海外仓总面积为1600万平方米，远不及亚马逊3660万平方米的仓库（FBA）运营面积。二是信息化水平低。我国不少自建海外仓信息化水平整体较低，远达不到现代仓库应有的效率要求，不仅在拓展品牌展示、营销推广、供应链金融等高附加值服务上能力欠缺，加剧了在成本和效益上取得平衡的难度，又难以通过数字化方式实现供需的高效对接。

二、我国跨境电商整体发展质量稳中有升，但应对外部形势变化的能力仍有待提升针对跨境电商增速大幅波动这一事实，经过深入分析，我们认为，全面看待跨境电商的发展状况，不仅要看增速，还要看规模，更要结合局部、立足长远来看。（一）跨境电商增速波动主要受国际因素影响一是国外政府针对跨境电商的税收优惠开始收紧。为避免他国滥用免税政策以最低进口门槛进入本国，从而对本土产品造成市场挤压，世界多国针对跨境电商的税收政策开始收紧。欧盟从2021年7月1日起取消22欧元以下进口免征增值税额度，从欧盟外进口的所有货物都需要缴纳约20%的增值税，致使销量明显下滑，部分卖家反映欧洲站订单下跌2/3；美国当前正在审议《进口安全与公平法》，或将对来自非市场经济国家以及美国“知识产权观察名单”上国家的商品取消关税减让（目前只有中国符合这两个标准）。当前，美国对于同一个人在一天内以合理价格进口不超过800美元的货物免税。据统计，中国出口到美国超10%的商品利用了该税收政策，一旦法案通过，走直邮小包物流方式及将大订单拆分成多个小件的中国跨境卖家将受到较大冲击。此外，南美、北非一些国家也已对来自中国的小包裹征收关税。二是合规及经营成本波动。

近年来，中国跨境电商遭遇的合规挑战愈发严峻。2021年4月，亚马逊以“刷单”“虚假评论”和“关联店铺”等为由对中国卖家大批封站；9月，贝宝（PayPal）大量冻结清零独立站卖家资金账户，2022年3月和6月又出现两轮大规模的资金冻结清零潮，主要依据是产品是否合规（如是否属于违禁品、知识产权侵权商品）、物流妥投状态、消费者满意度等。由于大部分中国跨境电商卖家合规意识刚刚建立，加之疫情影响，物流相对滞后跨境电商整体流程，客诉率与退货率明显提高，受影响范围不断扩大；而PayPal亚太争端解决地在新加坡，申诉难度和成本极高。据业内粗略统计，涉及金额数十亿元。此外，有1/4亚马逊卖家在2021年的运营成本增长超过50%。2022年第一季度，物流配送费及其附加费不断上调。但进入二季度，海运价大幅下跌及人民币汇率贬值，跨境电商卖家运营成本得到明显改善。三是线下消费恢复使电商从高速增长回归常态。随着美欧防疫要求的放松，线下消费迅速复苏，电商在疫情下的竞争优势趋于弱化，逐渐回归发展常态。2021年，美国全渠道零售额增速14%，创历史新高，是第二高——2004年（5.7%）的2.5倍；其中，线下零售占比80.7%，电商只占19.3%；对比2020年，电商占了2/3，线下渠道只有30.9%。（二）跨境电商在对外贸易中规模占比基本稳定跨境电商进出口、出口和进口在货物贸易总体中的占比维持在4%―5%、5%―6%和3%―4%的区间，进口在国内社会商品零售中的占比更是保持在大约1.4%的水平（见图2）。跨境电商进出口规模虽然受货物贸易和国内消费市场规模影响较大，但短期增速波动与基数效应密切相关，整体发展态势并未受到较大干扰。

（三）呈现较多发展亮点一是商品结构持续升级，技术密集型商品出口高速增长。今年一季度，半导体、集成电路等高附加值品类跨境电商出口分别增长95.4%和1.8倍。二是区域多元化战略取得实质性进展，“一带一路”区域新兴市场增长明显加快，2022年以来，我国对东盟跨境电商出口增长了98.5%。三是品牌培育取得初步成效，跨境电商综试区注册海外商标1.3万个，越来越多的企业摆脱低价铺货模式；希音（SHEIN）一度超越亚马逊成为美国下载量最大的购物应用品牌，速卖通在欧美市场手机应用程序下载量居于前列，抖音是欧美排名靠前的社交媒体，平台影响力的提升一定程度上化解了中国卖家受单一销售渠道钳制的风险。四是产业生态的协同效应逐步显现，超570个跨境电商产业园区及一大批产业带和产业集群逐渐发展壮大，培育了超1.4万家跨境电商服务企业，如乒乓支付、连连支付等。（四）增速下滑暴露了部分跨境电商企业发展的脆弱性，低价竞争亟须改变随着跨境电商逐渐摆脱个人自用的单一场景、延伸到货物贸易范畴，取消对跨境电商的税收优惠是大势所趋，在全球各主要大国面临较大财政压力的现实背景下，这一步伐会进一步加快。我国跨境电商尽管规模大、亮点多，但整体水平不高。

一是多数中小微企业产品竞争力不够、品牌化意识不足，低价铺货模式仍较为普遍，恶性竞争现象也时有发生，尚不能从与境外消费者的直接互动中获取更高收益；二是中国跨境电商卖家对海外电商、支付等平台依赖度较高，在平台规则上话语权低且维权难度大；三是供应链服务需求尚未得到充分满足，除了国际海运成本上涨等系统性风险难以分散外，小件商品保险产品也较为缺乏等，这都是导致我国跨境电商易受到美欧税收等政策收紧不利冲击的重要原因。根据阿里研究院的问卷调查，影响跨境电商B2C出口的因素，选择国际物流（22.9%）的企业数量排名第一，而选择回款周期长、国内税费成本高的分别只有4.1%和1.3%；决定企业能否盈利的因素，产品优势（42%）高居榜首，跨境电商业态优势和海外市场需求紧随其后，均为13.6%；这既说明了结汇、税收等已不再是多数电商企业最为关注的核心问题，又为我国谋划下一步跨境电商支持政策指明了方向。三、跨境电商面临的政策“堵点”分析对于企业普遍关注的政策“堵点”，通过调研，我们了解到，既有政策尚不完善的问题，也有对政策理解不到位的问题，还与个别地方依靠倾斜性政策吸引流量的做法有关。具体来说：一是政策设计有其特定目标和适用对象。

相关部门在出台跨境电商支持政策时往往设置一定的限定条件，并不追求大规模且广泛的适用，如跨境电商海外仓出口（9810）要实现销售才能退税、“免征不退、核定征收”政策只能适用于部分小微企业且需要对企业税务情况进行审核等。这些限定条件并不旨在限制更多企业享受政策，而是在为有需要的企业开辟新出口通道的同时，明确相应的政策成本，便于企业全面统筹出口模式；此外，从确保虚假贸易风险总体可控、坚持深化税收征管改革的大方向来说，这些限定条件也是客观必要的。从实际执行上看，设计多样化的贸易政策通道并确保其“走得通”，已经较好地满足了企业灵活且个性化的业务需求和合规诉求，政策已取得实效。二是部分政策适用范围有待进一步明确。调研中发现，部分政策在落实过程中存在地方对政策理解不一、政策边界不够清晰等问题，中小微企业对政策的了解程度更低，影响政策的使用和红利的释放。例如，跨境电商海外仓出口（9810）能否离境退税、“免征不退、核定征收”税收政策是否适用于跨境电商B2B出口等。不少企业认为，解决这类问题的关键不在于政策是否更加优惠，而是监管部门和市场主体能否就其规定取得一致理解。三是试点政策落地面临监管和技术约束。

跨境电商政策多以试点方式推行，部分与现行法规冲突，落地过程中经常要面临新监管要求与既有风险防范手段不匹配的矛盾。如跨境电商零售进口商品按个人自用进境物品监管，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求，相关部门在缺少源头监管的情况下仍需承担相应的监管责任，对风险监测和预警能力要求较高；在技术手段未实现较大提升的前提下，放松对退货商品退运进境的原因和时间等要求，就意味着风险防控难度的加大，一定程度上抑制了监管部门进一步推进开放的积极性。四是综试区制度创新高地功能尚未充分发挥。为培育强大的供应链体系和活跃的产业生态、推动跨境电商高质量发展，我国先后设立了132个跨境电商综试区，以期通过制度创新、管理创新、服务创新和协同发展等，破解跨境电子商务发展中的深层次矛盾和体制性难题。但试点中还存在一些问题，如，部分综试区改革创新不足、节奏偏慢，仍依赖打造“税收洼地”的方式来吸引流量，“制度高地”优势尚未体现；改革创新重业务流程和监管模式创新，制度创新不足；信息化建设重单点突破，协同发展等方面略有不足。五是一些地方性倾斜政策未真正起到促发展效果。跨境电商与传统货物贸易模式功能定位不同，企业在不同的发展阶段会根据业务需要灵活选择出口模式及其组合。

一些地方在响应国家号召、努力发展跨境电商时，给予了倾斜性的政策优惠，但部分跨境电商发展“成效”反映的是一般贸易转移而来的统计量，未能真正起到促发展的作用，也弱化了统计数据反映市场变动、发现商机的功能。从长远看，既要顺应跨境电商的全球态势，为中小企业提供积极的政策支持，同时也要坚持政策中性，视角要从独立于传统贸易的局部观向体现为全口径贸易的整体观转变、支持从追求贸易规模向促进产能提升转移。四、政策建议跨境电商作为便利中小企业融入全球价值链的贸易模式，是我国培育国际贸易竞争新优势的重要一环。面对跨境电商内外部形势新变化及我国跨境电商企业的自身特征，既要深刻认识到发展阶段和宏观监管环境的客观限制，又要积极从制度体系、政策配套、生态建设以及国际合作等方面共同着手、积极应对。进一步扩大开放，推动监管改革。一是放宽跨境电商“无理由退货”或滞销商品免关税退运进境的条件限制；二是持续调整零售进口商品清单目录，探讨先行放开单次交易限值的可能性，引导海外消费回流；三是细化跨境电商退税、退货、税收等政策，理清监管边界，给予实际执行部门和企业以明确指导；四是给予跨境电商综试区更大的改革自主权，及时回应试点地区市场主体的改革诉求。

加强政策配套，做好风险防范和政策宣传解读。一是进一步加强海关、财政、税务、人民银行、邮政等部门间的信息交流，形成全链条的监管合力，探讨建立跨境电商数据中心的可行性，运用技术手段化解开放风险；二是充分发挥关键企业的信息优势，加强对电商平台、物流企业、海外仓等的监管，补充监管部门执法手段的不足，间接防止不法行为的发生；三是支持海外仓加快信息化建设和数字化转型，鼓励海外仓行业龙头企业搭建智能平台，以加强供需联动发展；四是开展立体化、多渠道政策解读和宣传。建立权威的试点政策解读体系，充分利用多种宣传媒介，加强对试点实施方案和各项政策的解读，推广好经验、好做法，让中小微企业能充分受惠于跨境电商支持政策。注重产业生态培育和企业能力建设。一是引导地方加大对跨境电商产业生态的培育，促进跨境电商与本地产业联动发展跨境电商整体流程，提高发展韧性。二是增强对跨境支付等供应链服务企业的支持力度，鼓励其加快海外市场，更好地服务中国卖家“走出去”。三是支持传统外贸企业加强能力建设，运用云计算、人工智能、虚拟现实等先进技术，创新管理模式、运营模式和营销模式，加强品牌建设，提高产品竞争力和出口获益；四是引导普通高校、职业院校与企业合作，帮助企业培养符合外贸新业态新模式发展需要的管理人才和技能人才。

把支持中小企业发展作为我国推动国际合作的重要议题。当前，提高包容性、增加中小企业在国际贸易中的参与度，已成为各国提升经济发展质量、缓解就业压力的重要手段，相关议题在多边及区域贸易协定中广泛存在。我国在近年来不断推动跨境电商的对内改革和对外开放，积累了大量的制度经验。为进一步强化我国开放大国形象、并为全球中小企业创造有利的国际经贸环境，应努力将相关经验转化为国际合作议题。一是将跨境电商消费品零售免税进口、争端解决合作等纳入国际交流合作范畴，寻找使贸易双方都能获益的发展策略；二是在多边场合宣传推广我国发展跨境电商的做法及成效，鼓励国际社会尤其是发展中国家，借鉴中国经验，挖掘贸易潜力，实现共同发展目标。