1月20日中国人民银行官网发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称“条例”）。虽暂时是征求意见稿，但按惯例正式发文预计不会有太大变动。作为规范非银行支付机构特别是第三方支付机构的主要监管文件，新《条例》以行政法规形式，在此前央行发布的多部部门规章基础上，极大提升了国家对非银行支付机构监管的法律层级。对国内参与跨境电商零售进口业务的第三方支付机构来说，征求意见稿中一些新的提法尤为值得关注。

01

新《条例》与跨境电商零售进口相关条款规定

（一）增设“市场支配地位情形认定”及相应监管措施。

在新《条例》（第55-57条）中较为显著的条款是对支付机构遵守公平竞争要求以及构成市场支配地位的规定，并匹配相应反垄断监管措施，也体现了监管部门针对国内支付领域市场格局，持续加大反垄断力度、强化金融监管的最新导向，此项征求意见内容也是首次出现在有关非银行支付机构的官方规范性文件中。

市场支配预警措施

是否具有市场支配地位

监管措施

（一）一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；

（二）两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；

（三）三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

（一）一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；

（二）两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；

（三）三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，中国人民银行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。

（二）重新确定支付业务的监管类型。

相比2010年央行2号文《非金融机构支付服务管理办法》，新《条例》按照业务实质重新确定支付业务新的分类方式，将支付业务划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。

《条例》

《非金融机构支付服务管理办法》

第2条：本条例所称非银行支付机构，是指在中华人民共和国境内依法设立并取得支付业务许可证，从事下列部分或者全部支付业务的有限责任公司或者股份有限公司：

（一）储值账户运营；

（二）支付交易处理。

储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。

支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。

第2条：本办法所称非金融机构支付服务，是指非金融机构在收付款人之间作为中介机构提供下列部分或全部货币资金转移服务：

（一）网络支付；

（二）预付卡的发行与受理；

（三）银行卡收单；

（四）中国人民银行确定的其他支付服务。

本办法所称网络支付，是指依托公共网络或专用网络在收付款人之间转移货币资金的行为，包括货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等。

本办法所称预付卡，是指以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。

本办法所称银行卡收单，是指通过销售点（POS）终端等为银行卡特约商户代收货币资金的行为。

（三）限制在支付机构开设支付账户的主体。

在《征求意见稿》中规定非银行支付机构经营储值账户运营业务需开立支付账户，其中明确“支付账户是指根据自然人（含个体工商户）真实意愿为其开立的，凭以发起支付指令、用于记录预付交易资金余额、反映交易明细的电子簿记”。对比2015年央行43号文《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第三方跨境支付业务，此前可允许单位客户（法人、其他组织或者个体工商户）以及个人客户（自然人）在支付机构开立支付账户。新《条例》基本上明确限制支付账户的“对私”用途，将支付账户与在银行金融机构开立的单位结算账户严格区分，并将“法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值”排除在支付账户可用预付交易资金范围外，避免支付账户变相成为对公结算账户，统一金融体系监管要求。

（四）充实支付机构履行交易真实性审查的责任要求。

新《条例》结合了近年来对非银行支付机构进行监管的新进展及新要求，强化支付机构对审查支付身份信息、发起支付指令、开展支付交易等过程中的主体责任。

《条例》

对照相关部门规章要求

第27条（持续的身份识别机制管理）：非银行支付机构应当遵循“了解你的客户”原则，按规定识别并核实用户身份，了解用户开户目的和交易背景，建立持续有效安全的身份识别机制。

《非金融机构支付服务管理办法》与《非银行支付机构网络支付业务管理办法》中具有相应规定，新《条例》更加突出“有效安全”的要求。

第30条（支付账户管理）：非银行支付机构应当建立健全支付账户开立、使用、变更和注销等业务管理制度，按照“谁的客户谁负责”的管理原则，承担支付账户合法合规的主体责任，履行尽职调查义务，防止匿名、假名、冒名开立支付账户，并采取充足、有效的措施防止支付账户被用于出租、出借、出售、洗钱、赌博、诈骗和其他非法活动。

规定比《非银行支付机构网络支付业务管理办法》更加全面，首次增加了支付机构履行尽职调查的义务，以列明的方式提示防止支付账户用于非法活动的类型。

第40条（清算规定）：非银行支付机构发起的非银行支付机构之间、商业银行之间或者非银行支付机构与商业银行之间的支付业务，应当通过具有相应合法资质的清算机构进行处理。

非银行支付机构不得直接或者变相开展清算业务。

央行曾以“通知”等文件形式强调过“支付机构应严格遵守清算多次政策要求”，新《条例》明确规定了支付机构之间、支付机构与银行之间以及银行之间的跨机构清算业务均需通过合法清算机构进行。

第41条（电子支付指令）：非银行支付机构应当将必要的信息包含在电子支付指令中，确保电子支付指令的完整性、一致性、可追踪稽核和不可篡改。

电子支付指令的发起应当基于真实的交易背景，非银行支付机构不得虚构电子支付指令。

《非银行支付机构网络支付业务管理办法》有相应规定，新《条例》强调了支付机构有确保电子支付指令真实性的要求。

（五）加大违规行为处罚力度。

新《条例》作为位阶更高的行政法规，大幅增加支付机构违规行为的法律责任，将《非金融机构支付服务管理办法》及《非银行支付机构网络支付业务管理办法》等文件中规定的最高罚款3万元，提高到最高可处违法所得5倍或200万元罚款，并可处吊销支付许可证等严厉处罚措施。

违规情形

处罚内容

第61条：

（二）未按本条例规定建立并落实有关合规管理制度、内控管理制度、业务管理制度、风险管理制度、突发事件应急预案或者用户合法权益保障措施的；

（四）未按本条例规定报送、保管相关信息、资料或者未及时、准确报送相关信息、资料的；

（九）未按本条例规定履行创新业务备案、重大事项备案、风险事件报告要求的；

责令其限期改正，区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所得10万元以上的，处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处10万元以上50万元以下罚款；逾期不改正的，可以按罚款金额10%至20%的比例，按日累加处罚；情节严重的，中国人民银行及其分支机构可以责令其停止开展新业务、暂停其部分或者全部支付业务或者责令其调整董事、监事、高级管理人员。

第62条：

（三）未按本条例规定对客户及特约商户采取持续有效的身份识别措施，未能自主完成特约商户资质审核、服务协议签订、对商户进行持续风险监测等活动的；

（十）开展或者变相开展清算业务的；

（十二）未按本条例规定处理电子支付指令的；

（十四）未按本条例规定履行业务终止程序的；

（十五）未按本条例规定办理支付账户业务或者违规为用户计息、开立支付账户的；

（十七）违反本条例规定开展不正当竞争，妨害市场公平竞争秩序的；

责令其限期改正，区别不同情形给予警告，暂停其办理部分或者全部支付业务，没收违法所得，违法所得50万元以上的，处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，由中国人民银行责令其暂停全部支付业务或者限制其业务类型、业务范围直至吊销其支付业务许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第67条：

未按规定建立健全支付账户管理制度，未履行尽职调查义务，为非法活动提供便利的

责令其限期改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处10万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第67条：

非银行支付机构开立的被用于出租、出借、出售和其他非法活动的支付账户超过一定数量、影响支付服务市场秩序的，

责令其停止开展新业务、暂停其部分或者全部支付业务6个月；情节严重或者对支付服务市场稳定运行产生重大影响的，中国人民银行可以责令其暂停部分或者全部支付业务直至吊销其支付业务许可证。

02

新《条例》对参与跨境电商零售进口业务支付机构的影响

（一）将支付服务与其他业务捆绑可能认定为“构成市场支配地位”。

新《条例》首次增设非银行支付机构维护市场公平竞争的条款，其用意与时下平台反垄断的大背景密切相关。在跨境电商零售进口支付领域，同样存在与电商行业类似的市场格局，即少数头部支付企业因其同系出身的平台原因，占据支付市场绝对份额，且由于相关监管规定及推送规则，支付机构较强势。如果进口电商经营者有意对接该支付方式，并向海关推送支付单，通常需一并满足更多附加条件，比如进指定仓库、指定平台栏目开店、使用指定清报关服务等等，实质上额外增加了经营者成本，这也是目前市场上存在跨境电商零售进口“推单”需求的重要原因之一。如今后跨境电商零售进口市场相关平台主体确实存在将支付服务与自身其他业务捆绑、以排除市场竞争，相应利益受损主体联合申请主管部门启动反垄断调查，也并非不可能。

（二）代付业务面临重大调整。

对跨境电商进口业务，部分支付企业是通过电商企业或其关联方代付方式完成在线交易并推送支付单。按新《条例》规定，对提供支付单推送服务的支付机构来说，可能需应对两方面重要调整：一是将不会允许公司客户开立支付账户，此前有些进口经营企业通过在支付机构开设具有资金结算性质的支付账户，并进行支付单代付，今后属于违规；二是对某些中小型支付机构没有对外发行、仅在内部使用的预付卡，不得转为支付账户预付交易资金，也不能用于交易支付，则以后变相发行有限用途的预付卡充值账户余额的做法，也会存在较大的法律风险。

（三）对支付机构提供通道业务的监控更加严格。

为实现“推单”功能，很多第三方支付机构均提供一定的通道服务，借用市场上常用的正规支付方式完成支付交易，即跨机构直接进行资金清算。在新《条例》中明确规定“跨机构支付应通过具有相应合法资质的清算机构处理”，目前均是通过央行统一监管下的清算中心平台。今后支付机构提供支付通道业务将会受到监管部门更加严格的监控，类似于通过二维码、条码等形式的扫码支付以及其他形式的聚合支付较容易出现同一支付人、同一收件地址等大量疑似“刷单”等异常交易，则在跨境电商进口领域，通过“刷单”伪报贸易性质所对应的支付方式更加容易被监管部门监控到，也会导致通道业务的合规要求更高。

（四）强化支付机构发送电子支付指令的责任要求。

相比过去支付机构大多只重视交易主体身份信息验核环节，新《条例》更加重视支付机构对于电子支付指令全流程的管控责任：一是“对开立的支付账户履行尽职调查义务”。如何尽调、标准如何、结论怎么出、谁签字负责、怎样隔离风险等，《条例》正式施行后，这些可能都是需考虑的问题；二是“电子支付指令的发起应当基于真实的交易背景”。则支付机构至少应当对跨境电商进口相关交易背景进行审查，比如拟开展业务的主体资质、交易类型、产品种类、资质证书、市场份额等要素，否则业务流量与持续时间完全不匹配，经营主体很可能潜藏违规违法风险；三是“建立持续有效安全的身份识别机制”及“对商户进行持续风险监测”等。目前跨境电商零售进口中的异常支付交易往往指向“刷单“、“推单”等不正常业务，作为掌握海量交易基础数据的支付机构，监控并发现异常数据并非难事，如果管理疏漏、制度空转或是执行巡检不到位，都有可能被认定为不按规定履行法定义务，承担相应行政甚至是刑事法律责任。

结语

1月21日，海关总署公布2020年全国海关打击走私“国门利剑2020”行动战果，其中通报去年海关系统立案侦办跨境电商渠道走私犯罪案件79起，案值达104.9亿元，占全部涉税走私案件案值近11.3%。因现行跨境电商零售进口独特的业务规则，审视每一件跨境电商走私案件背后，毫不夸张的说均有支付机构的身影。根据《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件司法解释》，网络支付已被认为是提供网络服务的一种，今后在新的《非银行支付机构条例》正式施行后，众多持牌第三方支付机构面对各种新型或打着“创新”牌子的支付对接需求，则势必需要实时了解、掌握跨境电商进口业务相关风险点，对照新规落实各项风控措施，重视日常管理合规，否则在传统贸易向跨境电商新业态转型、新业态急剧扩张的背景下，支付机构为个别业务断送一张“金字招牌”极有可能成为现实。

罗建敏

北京德和衡（上海）律师事务所律师

德衡律师集团海关专业委员会委员，曾在上海海关及海关总署派驻机构工作10年第三方跨境支付业务，长期任海关公职律师。在海关工作期间，曾深度参与本地区跨境电商业务试点，对跨境电商进出口领域相关政策适用及执法实践有系统、精准的理解运用。执业后为多家进出口、国际贸易等相关行业企业提供综合法律服务，擅长领域包括跨境电商、国际贸易、涉海关法律事务等。